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民事与行政交叉案件审理问题研究

作者:曹贵法  发布时间:2010-12-08 11:38:51


    一、民事、行政交叉案件的高发领域。

 

    1、房屋权属登记。

 

    登记机关依照法定权限和程序,对相对人提供的登记资料进行形式审查和实质审查后,做出准予登记或不予登记的决定。如果登记机关对相对人的申请不予登记,相对人与登记机关的争议就属于行政争议,相对人提起诉讼的,应提起行政诉讼。

 

    相对人申请产权登记,但几个相对人之间或第三人对被登记的房屋权属存在争议,该民事纠纷尚未处理,登记机关就为申请登记的相对人登记。其他的房屋共有相对人或第三人提起诉讼要求撤销或变更权属登记的,就引发了登记房屋的权属争议,该民事纠纷与行政诉讼具有关联性,从而导致民事与行政案件交叉问题。

 

    2、农村土地承包经营权纠纷。

 

   《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定:县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。该条规定行政机关应为承包方颁发证书,颁发证书的行为属于行政行为,如第三人对行政机关的发证行为不服提起行政诉讼后,行政机关即要提供其发证行为合法的依据。但现实是发证的机关审查农村土地承包合同效力时只是形式审查,不能实质审查合同效力,故此类争议亦是民事与行政交叉问题。

 

    3、农村宅基地使用权纠纷和相邻关系纠纷。

 

    农村宅基地使用权纠纷是农村常见的民事纠纷,当事人一方以对方侵犯宅基地使用权为由提起民事诉讼,对方在法庭抗辩时以其宅基证的取得违法进行抗辩,并提出对其宅基证的合法性进行审查,从而引发民事与行政交叉问题。相邻关系纠纷与此类同。民事诉讼因其解决的实体侵权问题,而权属证明在侵权诉讼中的证据地位是其他证据无法比拟的,直接决定了当事人诉讼的成败输赢,此类诉讼是大量存在的,并且具有非常强的对抗性。

 

    二、民事、行政案件交叉的类型。

 

    近年来由于我国民法典的逐步完善,民法与行政法的相互渗透,导致民事和行政交叉案件呈逐年上升趋势,在审判实践中表现的形式多样,没有固定的类型,但详细归纳可分为以下类型:

 

    1、以民事纠纷为主、涉及行政争议的案件。

  

    民事诉讼中因民事而引发的行政诉讼,被诉行政行为的合法性成为民事纠纷解决的前提条件,即民事纠纷的的解决取决于行政行为。这类案件主要是由民事争议引起的,行政争议是被动引发的,民事诉讼是主导地位,行政诉讼是从属地位,案件本质属于民事纠纷,但行政案件的解决也直接关系到了案件的进行,是民事诉讼得以继续进行的前提。如相邻的原、被告双方因宅基地使用权发生纠纷,原告以被告在自己的宅基地上堆放杂物侵犯了其宅基地使用权为由提起民事诉讼,同时向法庭提交了权利证书即宅基地证。而被告也提供了村委会的证明,用以证明自己对争议土地更早的取得了使用权。当被告认识到自己使用争议土地没有经合法审批,村委会的证明属于无权批准,而原告的宅基地证是合法依据后,即以行政机关的审批侵犯了自己的合法权益为由提起行政诉讼,请求撤销行政机关为被告颁发的宅基地证。此行政诉讼解决的原告所持宅基地证是否合法的问题,如原告所持宅基地证合法即应维持,则原告诉被告侵权的民事纠纷就能胜诉;而如果原告所持的宅基地证在行政诉讼中因违法被撤销,则民事诉讼赖以存在的基础即不存在,民事诉讼将因证据不足的原因难以取得预期效果。此类案件显现的是虽然是以民事纠纷为主的争议,但行政诉讼的结果将直接影响民事案件的处理结果,行政诉讼的结果未定之前,民事诉讼的审理应等待,中止诉讼,不能径行结案。

 

    在宅基地使用权争议中还有一种行政处理的模式,即如果原、被告双方均持有行政机关颁发的宅基地证,原告起诉后被告以自己持有的宅基地证进行抗辩,双方所持的宅基地证发生交叉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,依法向人民法院提起行政诉讼。这是复议前置的规定,是给予行政机关依照专业知识和法律规定纠正错误的自纠模式,是直接提起行政诉讼的例外。

 

    2、以行政争议为主、涉及民事纠纷的案件。

 

    此类案件通常出现在行政诉讼中,因相对人对行政机关的具体行政行为不服而提起行政诉讼,在诉讼中请求对涉及的平等主体的民事纠纷一并审理。如上文提及的房屋权属登记行为,房屋共有人以行政机关给第三人颁发产权证书侵犯了自己的所有权为由提起行政诉讼,要求撤销登记行为,同时请求法院确认行政机关已登记到第三人名下的房屋中自己享有共有权,但行政机关对登记行为的审查难以涉足争议房屋的所有权,应由民事诉讼予以解决。此案件的核心问题是被诉登记行为是否合法,行政诉讼的处理处于首要地位,民事纠纷的解决处于辅助地位,但该行政争议的解决也依赖于民事纠纷的结果,如民事纠纷认为行政诉讼的原告对争议房屋享有共有权,民事案件确认了行政诉讼原告的权利人地位,则其行政诉求依法应得以支持,反之则面临被驳回的危险。行政诉讼的解决以民事争议的结论为前提,民事纠纷的解决成为了行政争议处理的先决条件。

 

    3、民事诉讼与行政诉讼并行的交叉案件。

  

    民事纠纷与行政争议并行的案件,是指因同一法律事实,当事人同时提起民事诉讼和行政诉讼,或虽未同时诉讼,但可能引发两种诉讼,且这两种诉讼是并行的、相互独立的,法院可以分别审理,案件的处理结果并不相互依赖。如原告持有宅基地证,被告没有办理土地使用权登记就毗邻原告建房,原告认为被告的行为侵犯了其合法权益,就向当地土地行政机关举报被告违法建房,但土地行政机关未对被告进行处理,原告随即同时提起民事诉讼,请求法院依法让被告停止侵权;行政诉讼则以土地行政机关为被告,起诉土地行政机关依法履行土地管理职责,制止被告的违法占地行为。这是较为典型的两种诉讼同时进行,结论是殊途同归,且两个案件相互独立,分别进行而互不依赖。下面的案例属于争议较大的这类案件:原告与第三人一同居住在某市东进胡同东侧,都从东进胡同通行,第三人占地系该市税务局家属院。第三人北邻房屋东西占地14.55米,而第三人1984年建房时因与胡同西邻孟某等三人有争议而建成东西14.05米。1988年某市税务局经与胡同西邻孟某等三人协商,孟某等三人建房时西移0.5米,将胡同西侧一面取齐,胡同西移。1989年某市税务局房改,将第三人居住的房屋所有权卖给第三人个人所有,并按胡同西移后的变更尺寸给第三人办理了国有土地使用证,2002年某市政府对市区内的建设用地统一换发国有土地使用证,第三人亦取得了换发后的国有土地使用证,证载第三人使用土地东西长14.55米。2006年第三人经某市建设局批准后按证载面积建房时,原告以被告某市政府为第三人颁发国有土地使用证违法、行政行为侵犯了原告的通行权为由提起行政诉讼。本案审理中有三种意见:一是被告未按实际使用面积给第三人颁发国有土地使用证,侵犯了原告的通行权,该具体行政行为应予撤销;第二种意见是被诉具体行政行为事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持,至于第三人建房是否影响原告的通行权,属于民事诉讼调整范围,故应维持被告的具体行政行为;第三种意见是原告起诉第三人建房影响其通行权,本身就是民事案件的调整范围,应裁定驳回原告的起诉。笔者同意第三种意见,理由是被告为第三人颁发的国有土地使用证的行政行为没有瑕疵。第三人北邻所建房屋就是东西14.55米,第三人仅是因历史原因建房时少建了0.5米,从这一角度看,被告为第三人颁发国有土地使用证是尊重历史和现实的。第三人现在翻建房屋要求按照证载面积及四至建房时,原告以第三人建房影响其通行权为由提起行政诉讼,显然混淆了民事诉讼和行政诉讼的调整范围。就本案来讲,原告主张的通行权就是发生在原告和第三人作为平等主体之间的民事争议,撇开第三人的国有土地使用证不说,仅从相邻关系看,只要第三人的行为确实影响原告通行,即使第三人的用地手续齐全,但从有利生产、方便生活的角度就应该为原告的通行提供便利,不能因行使权利而妨碍他人的生产生活。故本案应告知原告其诉求属于民事诉讼的调整范围,行政诉讼不能直接实现其诉讼目的,应通过民事诉讼途径解决争议。

 

    三、民事、行政案件交叉的处理方式。

 

民事案件和行政案件交叉的情况中,有民事诉讼的审理需依据行政诉讼案件处理结果的,也有行政诉讼案件的审理等待民事纠纷处理的判决结果的。这些互为条件的民事诉讼和行政诉讼发生的交叉问题应如何处理,现行的《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条第五项规定本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十一条第六项规定的案件的审判须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据,而其他案件尚未审结的,都应中止诉讼,同时最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条规定人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼有关规定,这些条款的规定是目前审批实践中处理民事案件和行政案件交叉问题的主要法律依据。

 

    1、民事诉讼能否直接处理行政争议。

 

    在以民事纠纷为主、涉及行政争议的案件中,行政行为不是民事诉讼案件的诉讼标的,但却影响民事案件的审理进程,甚至裁判结果,民事纠纷的处理要以行政争议的解决为前提。在民事诉讼中如避开对行政行为的合法性审查,直接以具体行政行为为证据进行裁判,不论在裁判理由中对行政行为的认定,还是判决主文中对行政行为的确认,都将产生约束力。如对方当事人知道法院裁判不利于自己的原因是采信了行政行为的,往往会以该行政行为为诉讼标的提起行政诉讼,且不说此举损害司法权威、增加当事人的诉累,就是行政诉讼也陷入两难境地。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款规定:有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。该款第十项规定诉讼标的为生效判决的效力所羁束的。依据该条规定,如果相对人认为民事案件认定行政行为的合法性是错误的,但却依法不能提起行政诉讼来保护自己的合法权益,就会使相对人无从救济,违背了有权利必有救济的原则。这虽然是司法体制本身的问题,现行制度的缺陷,应在审判实践中通过审判活动的改革来解决问题①。民事诉讼中只能对行政行为的合法性作出认定,但不能撤销该行政行为,这是诉讼程序制度所设定的。有观点认为,反正是在同一个法院审理的案件,可以直接由民事审判庭移送行政审判庭,先由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查,审查完毕后再交由民事审判庭审理,最终以法院的名义作出判决。这种观点没有看到司法制度的设置,忽略了两大诉讼法的平行、不相兼容性,也违反了不告不理的法制原则,是对司法体制的践踏。对于民事诉讼中行政行为合法性审查,还应考虑到民事审查时没有行政机关的参与对抗,主动审查有司法干预行政之嫌,是民事审判权对行政权的不当干预。处理民事纠纷为主、涉及行政争议的交叉,应严格按照法律规定和立法精神,分清案件的程序适用范围,依法行使释明权,合理告知当事人涉案行政行为对案件裁判的影响,征求当事人是否对涉案行政行为另行提起行政

 

    ①甘文著:《行政诉讼司法解释之评论》第128页,中国法制出版社2000年出版

 

 

 

    诉讼以审查行政行为的合法性,由当事人自行决定是否提起行政诉讼并承担法律后果。如当事人提起行政诉讼,则民事诉讼应裁定中止审理,等待行政案件的裁判结果,再以行政诉讼的裁判结果为依据,对当事人的民事纠纷依法裁判。

 

    2、行政诉讼能否直接处理民事纠纷。

 

    能否在行政诉讼中解决民事纠纷,即适用行政诉讼法规定的程序在行政案件中直接对民事纠纷一并裁判,虽然不同观点较多,最高人民法院在制定关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释时也未能就行政附带民事诉讼作出规定,但仍然在该解释第六十一条中规定被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。该条规定的行政裁决亦有法律依据,如《中华人民共和国环境保护法》第四十一条第二款规定赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。行政法律规定行政机关有权对民事争议做出裁决,依据有权利必有救济的原则,从制度上就应当规定允许当事人对行政裁决不服而提起行政诉讼来审查其合法性,这样规定也符合行政诉讼的目的,简化了诉讼程序,避免法院做出相互矛盾的判决,维护了司法统一。适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十一条的规定时应注意:第一,原告提起行政诉讼的标的必须是被告对平等主体之间的民事争议作出的行政裁决行为;第二,只有被诉行政裁决行为违法才可能进行合并审理,行政裁决行为合法被维持就解决了民事争议;第三,必须是民事争议的各方当事人要求法院一并解决民事争议的,一方不同意,法院就不应合并审理,法官在审理具体案件时应向当事人释明。另外注意到该解释的用词是可以,不是应当,对于疑难、复杂的民事争议,应由专业的民事审判庭审理更加有利于案件的效率和公正②。

 

    对于其他的行政诉讼中涉及民事争议,且民事争议的处理结果影响行政案件的审理的,应中止行政诉讼,告知当事人提起民事诉讼,待民事诉讼作出裁判后恢复审理,依据生效的民事裁判对行政争议作出裁判。

 

    3、民事、行政交叉案件的审理顺序。

  

    对于民事诉讼与行政诉讼交叉案件的审理顺序,有观点认为应先行后民,也有认为先民后行的,还有主张行民并重的。具体应中止哪个程序应按照基础优先审理的原则,分清案件的具体情况,区别哪个是前提、是基础,然后决定先行审理民事还是行政。当民事争议与行政争议的裁判结果互不产生影响,没有互为因果关系时,就行民并重,分别审理;当民事争议须以行政争议的裁判结果为依据时,就中止审理民事诉讼,等待行政诉讼的裁判结果;当行政诉讼须以民事争议的处理结果为依据时,应先民后行。

 

    4、关于审理民事、行政交叉案件的法律适用。

 

    行政案件涉及的法律规范非常繁杂,既有行政法律规范,亦能参照民事法律规范。一个行政案件中,既可能有行政法律关系,也可能有民事法律关系,还可能有其他法律关系。审理民事、行政交叉案件,应当适用行政管理的法律法规,参照有关的规章,法律法规不明确的可以适用民事法律规范的有关具体规定,以解决法律适用问题。在具体引用法

 

②甘文著:《行政诉讼司法解释之评论》第174页,中国法制出版社2000年出版

 律上,要根据《立法法》的规定,坚持上位法优于下位法、特别法优于普通法的原则,认真理解法律条文的内涵和立法本意,不可简单的断章取义,忽视法律的整体性和条文的关联性。在下位法可能与上位法不相一致,但与上位法的上位法的规定又相一致,还应适用该下位法的规定,具体应用时避免适用法律错误。

 

    综上,在审理民事行政交叉案件时,应在服从符合法律规定的前提下,本着有利于公正与效率,有利于法院依法审理案件,有利于化解矛盾、定纷止争的原则,由法官合理行使释明权,中止正在审理的依赖其他裁判的诉讼,先行解决前提的、基础的争议,循序渐进的依照法定程序开展民事诉讼与行政诉讼交叉案件的审理,彻底解决民事诉讼与行政诉讼交叉的案件。

 

 

 

 

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